第一阶段：1986—1992年 ， 为试点阶段 。1986年 ， 民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会” 。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作 。一些经济较发达的地区成为首批试点地区 。
第二阶段：1992年—1998年 ， 为推广阶段 。1991年6月 ， 原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》) ， 确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则 ， 决定1992年1月1日起在全国公布实施 。此后 ， 农村社会养老保险工作在各地推广开来 ， 参保人数不断上升 ， 到1997年底 ， 已有8200万农民投保 。
第三阶段：1998年以后进入衰退阶段 。1998年政府机构改革 ， 农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部 。这个阶段由于多种因素的影响 ， 全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难 ， 一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态 。官方对这项工作的态度也发生了动摇 。1999年7月 ， 国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件 ， 决定对已有的业务实行清理整顿 ， 停止接受新业务 ， 有条件的地区应逐步向商业保险过渡 。
从以上几个发展阶段来看 ， 可以说到目前为止 ， 农村社会养老保险在实践上是并不成功的 。在理论上 ， 这一制度也引起了激烈的争论和批评 。90年代以来 ， 农村社会养老保险一直是人口经济学研究的一个热点问题 ， 积累了大量的文献资料 。这些文献全面地反映了各地各时期农村社会养老保险的发展状况、存在的问题 ， 并提出了相关的对策 。在目前这一政策面临转折时 ， 对这些研究进行综合分析 ， 能使我们全面地总结这项工作的经验教训 ， 为今后农村老年人口的社会保障工作提供参考 。本文在大量查阅90年代尤其是1995年以来的文献资料的基础上 ， 发现研究的焦点主要集中于以下几个方面：
一、建立农村社会养老保险的必要性和可行性
现有文献对建立农村社会养老保险的宏观必要性基本上没有异议 。作为农村社会保障的重要组成部分 ， 它的建立对保障老年农民的利益 ， 促进农村经济的发展和改革的深化 ， 保证社会的稳定和进步都有积极意义 。另外 ， 它还有助于减轻农民“养儿防老”的思想 ， 从而有利于计划生育政策的贯彻执行 。何承金等人的研究认为 ， 中国西部农村人口控制的主要障碍在于社会保障体系残缺不全 ， 农民养老难以落实 。
更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析 ， 认为由于农村家庭的小型化 ， 大量青壮年农民流向城市 ， 老年农民社会地位下降等原因造成了近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化 。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障 。
尽管农村社会养老保险有必要建立 ， 可是在我国目前的社会经济发展水平下能否建立起真正的农村社会养老保险呢?一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出 ， 由于我国资金有限 ， 而城市又处于经济改革的中心 ， 在资金的竞争性使用中具有优势;而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多 ， 因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度 ， 只能以局部地区的社区保障作为替代 。杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性 ， 认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的 ， 只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件” 。从世界经验来看 ， 马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入账户养老保险体系 。
二、农村社会养老保险存在的问题
1.农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注 。这些问题中 ， 有的是制度设计本身的缺陷;有的是在执行过程当中出现的问题 。前者主要包括：
1)农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性 。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主 ， 集体补助为辅 ， 国家给予政策扶持”的原则 。这样 ， 由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助 ， 绝大多数普通农民得不到任何补贴 ， 在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄 ， 也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险 。但如果要使这项工作开展下去 ， 常常需要采取强制性的行政命令 ， 这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则 。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地 。
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